Sobre la integración del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático a la Semarnat | Artículo

Raúl Gabriel Benet

He tenido la oportunidad de comentar y consultar con diferentes personajes de la vida política y del sector ambiental de nuestro país sobre la iniciativa de integrar a la Semarnat las funciones que hasta ahora realiza el INECC. Entre las personas que he consultado y los textos y entrevistas que he revisado, se incluye al presidente Andrés Manuel López Obrador; al director ejecutivo del Centro Mexicano de Derecho Ambiental, Gustavo Alanís, así como a un exsecretario de medio ambiente, y a personal del propio INECC. También conté con la opinión de colaboradoras del Consejo Consultivo de Cambio Climático de Oaxaca, y con funcionarios ambientales de gobiernos anteriores, entre muchos otros. Entre los documentos relevantes está un manifiesto firmado por diversas organizaciones no gubernamentales encabezadas por el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA), un pronunciamiento de la organización Ceiba, otro pronunciamiento de la Red de Género y Medio Ambiente, además de la carta de despedida de la hasta hace unos días directora del INECC, la Dra. María Amparo Martínez Arroyo.

También revisé el proyecto de decreto por el que se transfiere el INECC a la Semarnat, y la Ley General de Cambio Climático, que es el instrumento que hasta ahora rige al INECC, así como el pronunciamiento de la Semarnat al respecto. Lo primero que salta a la vista son las dos pistas completamente ajenas y polarizadas, en las que se debate este tema.

Para algunas de las organizaciones civiles que menciono, el tema a debate no se centra en la integración de las funciones del INECC a la SEMARNAT, sino básicamente en la destrucción de la institucionalidad ambiental. Consideran que todo el tema de medio ambiente y cambio climático constituye un obstáculo, un estorbo, para los proyectos del gobierno, y que la desaparición del INECC es una consecuencia lógica de una política contraria al medio ambiente e indiferente ante el cambio climático, que sólo busca erosionar la institucionalidad ambiental.

Para Ceiba, por ejemplo, esta iniciativa es contraria a la lógica de separar las funciones de política, gestión y regulación ambiental y climática, ejercidas hoy en día por la SEMARNAT, de las de naturaleza técnica para articular el conocimiento científico con la formulación de políticas y la toma de decisiones, desarrolladas por organismos auxiliares, como el INECC, que para ello deben gozar, se afirma, con autonomía de gestión. Esa lógica es la que se siguió cuando se constituyeron los organismos en cuestión, la mayoría en el periodo de los gobiernos de Carlos Salinas, Ernesto Zedillo y Vicente Fox. Para muchas organizaciones civiles, este andamiaje institucional es el resultado de la participación y la exigencia de las organizaciones e la sociedad civil que durante décadas se han preocupado por la institucionalidad ambiental. En el fondo, ésta es la visión que está a debate. Ceiba y otras organizaciones afirman que la iniciativa se contrapone a acuerdos internacionales como el Acuerdo de París y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. El propio decreto sostiene lo contrario al abordar explícitamente esos temas.

El ejecutivo, por su parte, sustenta su argumentación en dos ejes principales: por un lado, cuestiona radicalmente la existencia de organismos, institutos, comisiones, consejos autónomos y fideicomisos, atribuyéndolos a una política neoliberal que pretendía diluir la fuerza del gobierno en beneficio de intereses privados y privatizadores, y que derivó en la apropiación indebida de los recursos necesarios para la atención a la pobreza y la desigualdad. Desde ese punto de vista, lo que se requiere es optimizar los recursos del gobierno para cumplir con el mandato por el que fue electo, que es principalmente el de combatir la corrupción, la desigualdad y la pobreza, temas que, desde el punto de vista de López Obrador, no han sido atendidos en 30 años de gobiernos neoliberales.

El propio presidente, a pregunta expresa mía, señaló que el tema de la estructura del gobierno en relación con la existencia de organismos autónomos es un tema de análisis muy importante, y que es necesario debatirlo, por lo que me parece que es buen momento para ir más al fondo. Si bien considero que la visión de largo plazo y la autonomía de criterio son elementos indispensables para el quehacer de una institución del estado destinada al análisis y la investigación, considero que la defensa del carácter autónomo de los organismos, por sí misma, como hacen algunas de las organizaciones civiles que menciono, no ha resultado un argumento suficientemente desarrollado y contundente en este asunto crucial para la construcción del Estado.

El presidente afirma que la autonomía y libertad de criterio está en el poder legislativo, en el poder judicial, en la soberanía de los estados, en las universidades públicas, en la libertad de expresión, pero que los organismos del poder ejecutivo tienen que responder al poder ejecutivo, y no a organismos empresariales, comerciales, religiosos o de una sociedad civil diversa, representados en los organismos autónomos, para lo cual enumera una serie de ejemplos contundentes. Señala que quienes participan en los organismos autónomos no fueron electos por la gente, (aunque algunos pudieron haberse elegido entre varios de sus miembros), mientras que el gobierno emana de la voluntad del pueblo expresada en un sistema constitucional y democrático.

Por otro lado, López Obrador cuestiona fuertemente la legitimidad y la ética de los dirigentes de las organizaciones civiles (en general, sin hacer ningún tipo de distingo), señalando que constituyen una élite que durante 30 años ha desarrollado todo tipo de mecanismos y estructuras, que sin ser ilegales, les ha permitido vivir con lujos, sueldos, viajes, oficinas, vehículos, personal a su disposición, etc., accediendo indebidamente a recursos que debieran estar destinados al medio ambiente, al cambio climático y, sobre todo, a atender las situaciones de pobreza y desigualdad, que es lo que el presidente afirma que es el principal objetivo del gobierno y la causa de fondo del deterioro ambiental.

Estas organizaciones estarían lavando la cara -y las obligaciones fiscales- de las grandes empresas que las patrocinan, incluyendo fabricantes de alimentos chatarra, cervezas, refrescos embotellados, y otros productos que se consideran nocivos para la salud y el medio ambiente. También estarían acaparando masivamente recursos públicos y recursos internacionales destinados precisamente al medio ambiente y al cambio climático, recursos que durante décadas han sido administrados y detentados por un pequeño grupo de grandes organismos de la sociedad civil (los BINGOS, o Big NGOs), varios de ellos con casa matriz en los Estados Unidos, y otros fuertemente vinculados a poderosos grupos empresariales mexicanos (Bimbo, Cervecería Cuauhtémoc, Cocacola, Grupo México, Grupo Carso, Femsa, etc.), todo lo cual no necesariamente es ilegal. Sin embargo, el presidente considera que es indebido que ejerzan funciones que le corresponden al ejecutivo, y que administren a su arbitrio y sin controles suficientes, recursos que debieran contribuir a otras prioridades. (Aquí es necesario que quien escribe estas líneas introduzca un comentario de carácter personal: yo mismo puedo dar fe de esta realidad, dado que he trabajado para varias de estas organizaciones. En una nota posterior abordaré este tema en particular).

En este sentido, el de la necesidad de democratizar los fondos internacionales, coincide la Dra. Amparo Martínez, ahora exdirectora de INECC, al señalar que una de las grandes líneas de atención del INECC ha sido precisamente el procurar que los fondos internacionales se destinen directamente a las comunidades y agentes locales en los territorios, y que contribuyan a fortalecer la organización local y comunitaria, con la menor intermediación posible, para enfrentar los temas del medio ambiente y el cambio climático.

Es muy importante destacar que el INECC, y antes el Instituto Nacional de Ecología (INE), han sido pilares fundamentales en el entendimiento y la construcción de política pública en temas muy diversos y relevantes, sobre todo orientados a analizar y a abordar los impactos del deterioro ambiental con la salud y la calidad de vida de la población. Esta institución tiene un liderazgo y reconocimiento nacional y mundial en términos del estudio de la vulnerabilidad climática y su relación con las poblaciones que habitan en las diferentes regiones de nuestro país, y estos estudios se expresan en metodologías, estrategias, proyectos y políticas de diversa índole, incluidos temas de salud, organización social, transporte, energía, vivienda, infraestructura, desarrollo urbano y rural, etc.

El nivel técnico y científico del INECC está fuera de toda duda, lo que se expresa particularmente en el liderazgo que ha tenido de personalidades de altísima reputación académica, como el Dr. Exzequiel Ezcurra, el Dr. Adrián Fernández y la Dra. María Amparo Martínez. Por otro lado, el INE de tiempos de Zedillo fue una institución gris y autoritaria, utilizada para la justificación de proyectos indefendibles, a solicitud del presidente y gobernadores. Tal es el caso, por mencionar un ejemplo, de la aprobación de la manifestación de impacto ambiental de un club de golf en Tepoztlán por parte del entonces presidente del INE, Gabriel Quadri, que estuvo plagada de irregularidades y que tuvo un alto costo social y ambiental.

Desde mi punto de vista, la calidad e integridad del trabajo de INECC no está puesta en duda, si bien es cierto que el comunicado de la Semarnat en el que se informa de la integración del INECC a sus filas resulta al menos injusto, al sugerir que “ahora sí se va a hacer verdadera investigación”, dejando de lado de un plumazo los importantes aportes que ha hecho el INECC. La pregunta entonces no es si el INECC ha hecho un trabajo de excelencia, sino si ese arreglo institucional es el más efectivo para lograr los fines que se buscan.

Lo cierto es que se requiere una revisión profunda de la institucionalidad ambiental que tan vehementemente se defiende por parte de algunas organizaciones. Por ejemplo, las Manifestaciones de Impacto Ambiental (eslabón importante en la institucionalidad ambiental) han sido durante décadas un negocio redondo para funcionarios-consultores, despachos y para las empresas desarrolladoras, y han tenido un impacto ambiental devastador. Todo el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, así como una buena parte del tema del Ordenamiento Ecológico del Territorio y los mecanismos previstos para el cambio de uso de suelo, así como todo el tema de vigilancia y protección ambiental, entre muchos otros temas de la institucionalidad ambiental construidos durante las últimas décadas, requieren de una revisión a fondo, pues algunos responden a una visión retrógrada y muchas veces antisocial, del manejo del territorio.

En la exposición de motivos del gobierno para la integración a la Semarnat de las funciones del INECC, se señala una clara duplicidad de funciones de ambos organismos, lo cual efectivamente resulta evidente cuando se leen los instrumentos legales que rigen a ambas instituciones. También se señala en la motivación del decreto, la obligación constitucional que tiene el gobierno de administrar los recursos públicos con apego a los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, para lo cual el Plan Nacional de Desarrollo se propone centralizar funciones y tareas y reorientar recursos dispersos para beneficiar a los programas de alto impacto social y económico. De hecho, existe una Ley Federal de Austeridad Republicana, que está vigente, y que regula el ejercicio del gasto público con los criterios señalados.

Por su parte, las organizaciones de la sociedad civil a las que me he referido, consideran que la desaparición del INECC constituye una violación al derecho humano a un medio ambiente sano, y un grave riesgo de incumplimiento de las metas y compromisos trazados por nuestro país ante temas de cambio climático y biodiversidad, además de poner en evidencia un profundo desprecio por la autonomía y la necesaria independencia de criterio que debiera existir en los organismos del Estado destinados a la investigación.

Al revisar a más detalle las funciones y atribuciones del INECC que se transfieren a la Semarnat, es notorio que la gran mayoría de tales funciones sustantivas se mantienen prácticamente sin cambios, incluyendo temas como el Sistema Nacional de Cambio Climático, la Comisión Intersecretarial con todas sus funciones y representación, la Estrategia Nacional de Cambio Climático, las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (compromiso de México ante los países del mundo, a través del Acuerdo de París, en materia de Cambio Climático), así como todas las funciones en materia de divulgación e investigación, con un par de excepciones notables.

Lo que más salta a la vista entre los temas que desaparecen, son los llamados INFORMES DE PAÍS o Comunicaciones Internacionales, que constituyen un compromiso de México ante la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC). México ha cumplido de manera destacada con la elaboración y presentación de esos informes, y sin duda constituyen un fundamento importante para la propuesta de política pública en materia de adaptación y mitigación ante el cambio climático. Sin embargo, tal vez sí sea un buen momento para analizar si la efectividad vs. costo de estos informes sigue siendo la manera óptima de abordar este tema. El resto de los compromisos y consideraciones respecto al Acuerdo de París, la Convención Marco para el Cambio Climático, las Contribuciones Nacionalmente Determinadas, etc. permanecen sin cambios.

El otro conjunto de atribuciones que no se transfieren de INECC a la Semarnat son varios temas relacionados con biodiversidad. Y aquí cabe destacar otro asunto interesante del decreto, y es que mientras el gobierno se propone desaparecer al INECC y al IMTA, mantiene explícitamente, por lo menos por ahora, a la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), permanencia que ha estado en duda. Tendría lógica el pensar que, en aras de la eficiencia y la no duplicidad de funciones, los temas relacionados con la biodiversidad sean transferidos a la CONABIO, ya que efectivamente hasta ahora hay una posible duplicidad de funciones entre algunas de las atribuciones de investigación relacionadas con la biodiversidad del INECC, con aquellas de la CONABIO. Aclaro que el decreto no establece formalmente la transferencia a la CONABIO de las atribuciones relacionadas con la biodiversidad que están actualmente en el INECC.

Como señalaba más arriba, durante mi conversación con el presidente, él manifestó que el tema de la existencia de organismos autónomos es un asunto importante que vale la pena analizar, por lo que considero que es pertinente retomar el llamado que hace la Red de Género y Medio Ambiente, en el sentido de abrir una discusión nacional con participación amplia y plural para encontrar la mejor forma de fortalecer las instituciones ambientales. Es necesario ir mucho más al fondo en términos de las estructuras de Estado que requiere nuestro país, y revisar el papel de instituciones que permitan el ejercicio de la democracia participativa.

Sin embargo, temo que las vías de comunicación entre la presidencia y las organizaciones civiles están cerradas, y en esta cerrazón, como en todos los conflictos, se requiere que ambas partes asuman sus responsabilidades y atribuyan legitimidad a su contraparte, y en este caso lo que veo es más y más polarización, más y más descalificación y encono mutuo. Requerimos abrir canales de diálogo basados en el respeto y el reconocimiento mutuo, aun considerando la inmensa asimetría entre las partes.