opinión*
Una reforma para constitucionalizar derechos, no programas sociales | Artículo
por Rogelio Muñiz Toledo

Rogelio Muñiz Toledo

“La idea de una nación basada en la justicia y la dignidad para todas las personas no es una ideal radical”: Bernie Sanders *

Lograr que se reconozcan a nivel constitucional derechos sociales inherentes al derecho fundamental a la dignidad humana y que se establezcan las garantías para su goce y protección sería uno de los pasos más importantes en la ardua batalla por la construcción de un auténtico Estado social en México.

A pesar de sus deficiencias, la minuta que contiene las reformas y adiciones al artículo 4o. constitucional aprobadas el pasado martes en la Cámara de Diputados por casi todos los grupos parlamentarios, van en ese sentido. Solo votaron en contra de este trascendental avance en materia de derechos humanos, las y los diputados de PAN -partido que por razones ideológicas y programáticas se ha opuesto sistemáticamente al reconocimiento constitucional de derechos sociales y al establecimiento de las garantías para su ejercicio- uno del PRD y dos sin partido.

Sin embargo, es necesario que en la Cámara de Senadores se corrijan los defectos de la minuta aprobada por las y los diputados y, de ser posible, que las oposiciones logren que la mayoría morenista en el Senado acepte incorporar los elementos necesarios para que esta reforma constitucional incluya no solo el reconocimiento efectivo de los derechos sociales que se busca constitucionalizar y garantizar, sino las bases de una política social de Estado que establezca reglas claras sobre la asignación, el uso, destino y fiscalización de los recursos públicos destinados, en los tres órdenes de gobierno, para garantizar estos derechos.

Pero incluso si lamentablemente esto no sucediere y la minuta se aprobare en el Senado en sus términos, estaríamos ante una de las reformas constitucionales más trascendentales de las últimas tres décadas.

El principal cuestionamiento que se ha hecho a esta reforma es que en los párrafos que se adicionarían al artículo 4o. constitucional no se reconocen derechos y que solo se estarían incorporando al texto constitucional los programa sociales más importantes del gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador. Me parece que esto es solo parcialmente cierto.

Quienes redactaron la iniciativa de reforma constitucional del presidente López Obrador y las y los diputados de Morena encargados del dictamen fueron incapaces de lograr que las adiciones al texto constitucional quedaran redactadas en términos de reconocimiento de derechos y no de “prestaciones” o solo de “garantías” por parte del Estado. Me parece que la deficiente redacción de la reforma, desde la iniciativa del Presidente hasta el dictamen de las comisiones en San Lázaro, obedece a tres razones.

En primer lugar, es evidente que la pretensión del presidente López Obrador es llevar a la Constitución las bases del modelo de salud pública de su gobierno y los tres programas sociales insignia de su administración. Tal vez también esté buscando el reconocimiento constitucional de los derechos cuyo ejercicio se garantiza mediante estos programas; sin embargo, las declaraciones del Presidente y de las y los legisladores de Morena, antes y después de la aprobación de la reforma, no dejan lugar a dudas de que su pretensión esencial es la incorporación a la Constitución de los programas sociales del gobierno de la 4T.

La segunda razón es que los operadores jurídicos de la reforma, tanto en el poder ejecutivo como en la Grupo Parlamentario de Morena en la Cámara de Diputados, evidenciaron su desconocimiento del marco constitucional y convencional de los derechos humanos y de los parámetros a los que debe ajustarse cualquier reforma al texto constitucional, para no incurrir en contradicciones con los contenidos del artículo 1o. de la Constitución y de los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

La tercera razón es la resistencia de las y los diputados de Morena a que se corrigieran todas las deficiencias de la iniciativa del presidente de la República, sin que esto significara cambiar el sentido de la reforma. Las causas de esta resistencia las explicó claramente el diputado Porfirio Muñoz Ledo en la sesión en la que se aprobó la reforma constitucional: “Es infamante que en esta Cámara solo se aprueben las reformas constitucionales que envíe el ejecutivo y no las que presentamos los diputados al Congreso de la Unión. El presidente López Obrador ha dicho que respeta al Congreso, pero algunos de sus émulos y de sus lambiscones niegan la palabra hasta a su propio jefe”.

Es inexacta la afirmación de que el texto de la reforma al artículo 4o. constitucional aprobado en la Cámara de Diputados no contiene el reconocimiento de derechos y solo incorpora los programas sociales del gobierno del presidente López Obrador. A pesar de su deficiente redacción, y de la pretensión del Presidente y de Morena, la reforma sí reconoce al menos dos derechos inherentes al derecho fundamental a la dignidad humana: el de las personas mayores a recibir una pensión no contributiva y el de las personas que no cuenten con seguridad social a la atención integral y al acceso gratuito a los servicios públicos de salud. La gratuidad de los servicios públicos de salud a quienes se encuentren en este supuesto fue parte de una de las dos modificaciones que se hicieron al dictamen en el Pleno de la Cámara de Diputados porque, paradójicamente, no se incluía ni en la iniciativa del Presidente ni en el dictamen.

Una de las deficiencias en esta parte de la reforma es el no reconocer el carácter universal de la gratuidad del acceso a los servicios de salud y, en el caso de la pensión de las personas mayores, el fijar en 68 años -65 para los indígenas y afromexicanos- la edad para tener derecho a la pensión, umbral muy superior al reconocido en los instrumentos internacionales sobre los derechos de las personas mayores, que es de 60 años, además de ser regresiva porque disminuye el nivel de protección previamente reconocido por el Estado mexicano a este sector de la población, que hasta antes de este sexenio tenía derecho a la pensión desde los 65 años, aunque tenía el inconveniente de que no era universal.

Sin embargo, la principal falla de la reforma está en que, cuando se trata de garantizar la pensión -que no “prestación” ni “apoyo económico” como dice el texto aprobado en San Lázaro- de las personas con discapacidad permanente y las becas a los estudiantes de todos los niveles educativos, se mantiene la redacción de la iniciativa del presidente de la República que refiere solo a las obligaciones del Estado y no a los derechos.

Aquí es donde la reforma parece quedarse sólo en la incorporación de los programas sociales del gobierno al texto constitucional y no en el reconocimiento de derechos. El texto de reformas al artículo 4o. constitucional aprobado solo establece las obligaciones del Estado de garantizar una “prestación” para las personas con discapacidad permanente, bajo la modalidad de un “apoyo económico”, y de establecer un sistema de becas para los estudiantes de todos los niveles escolares del sistema de educación pública y no el reconocimiento expreso de los derechos que se garantizan con los programas sociales que obtienen el reconocimiento constitucional con esta reforma. La ampliación del derecho a recibir una beca a los estudiantes de todo el sistema de educación pública, y no solo a los estudiantes en condiciones de pobreza, fue otro de los cambios que se hicieron al dictamen en el Pleno de la Cámara de Diputados, a propuesta del PRI.

Si bien estas obligaciones a cargo del Estado son en sí mismas un avance significativo, conforme al derecho convencional se debió avanzar en el reconocimiento de derechos a nivel constitucional y establecer en el régimen transitorio de la reforma, y en las leyes reglamentarias, la focalización de las políticas y los programas con los que se garantizarán esos derechos, a partir de los criterios para determinar las prioridades en la asignación de los recursos públicos disponibles, establecidos en el propio artículo 4o constitucional o en los artículos transitorios de la reforma.

Me parece que focalizar los programas sociales para garantizar el acceso gratuito a los servicios de salud solo a quienes no cuentan con seguridad social; otorgar prioridad en el acceso a la pensión a personas con discapacidad permanente a los menores de 18 años y a las personas que se encuentren en condición de pobreza; ampliar el derecho a recibir la beca a todos los estudiantes del sistema de educación pública, y no solo a los que se encuentre en condición de pobreza, sin eliminar el acceso prioritario de estos al programa; así como el incluir a los indígenas y a los afromexicanos como grupos de atención prioritaria para el ejercicio de estos derechos, está plenamente justificado en virtud de las brechas de desigualdad, de la injusta distribución del ingreso y de las barreras que vulneran la dignidad de las personas en nuestro país.

Sería muy lamentable que la reforma no avanzara en el Senado de la República, pero lo deseable es que se apruebe con las modificaciones que permitan que se trate de una auténtica reforma para incorporar derechos y no programas sociales a la Constitución.

Pero incluso si pasara en el Senado en los términos aprobados por las y los diputados, la reforma representaría uno de los mayores avances en materia de derechos sociales en México porque establecería un conjunto de derechos, con las correspondientes obligaciones a cargo del Estado mexicano, que permitirían garantizar el cumplimiento de lo que disponen los artículos 2, 10, 11, 12 y 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos sociales hasta el máximo de los recursos públicos disponibles, conforme a los principios de Limburgo sobre la aplicación de dicho instrumento internacional, y evitaría medidas legislativas y presupuestales regresivas en materia de derechos sociales.

* Senador y aspirante a la candidatura del Partido Demócrata en las elecciones presidenciales de los Estados Unidos en 2016 y 2020

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Rogelio Muñiz Toledo

Licenciado en derecho por la UNAM, donde recibió la Medalla Gabino Barreda al mérito universitario. Abogado y consultor en derecho constitucional y electoral. Socio de la empresa de consultoría Consultores en Gobierno y Asuntos Públicos, S.C. Ha sido asesor en la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México; integrante de la comisión ejecutiva y secretario ejecutivo del Grupo redactor del proyecto de Constitución Política de la Ciudad de México; asesor externo ad honorem del Jefe de Gobierno del Distrito Federal en materia de Reforma Política de la Ciudad de México; asesor en el Senado de la República, asesor del presidente de la Comisión de Fiscalización del IEDF e integrante del Servicio Profesional Electoral en el IFE.

*La opinión aquí vertida es responsabilidad de quien firma y no necesariamente representa la postura editorial de Aristegui Noticias.


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