Participación ciudadana y Constitución de la CDMX, artículo de Julio Moguel
La consulta planteada en la Ley de Participación Ciudadana del DF no es vinculante, sólo sirve para que la autoridad se forme un “elemento de juicio”.
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FOTO: Archivo CUARTOSCURO.COM

Ley de Participación Ciudadana del DF y Constitución de la CDMX

 

Julio Moguel

Nueva Vuelta de tuerca al tema del Corredor Cultural Chapultepec

Nota introductoria

Pareciera haber quedado en el olvido la determinación ciudadana, fijada en una consulta pública a principios de noviembre de 2015, de no aceptar el desarrollo del megaproyecto autodenominado “Corredor Cultural Chapultepec”. Pero se requiere ahora regresar al tema por sus profundas implicaciones relativas a lo que pueda o deba representar, como enseñanza, a quienes tienen la misión de redactar la Carta Constitucional de la Ciudad de México. Hemos optado por abrir el lente y enmarcar el tema en particular, relativo al “derecho a la consulta”, dentro del tema más amplio relativo a lo que la Ley de Participación Ciudadana actualmente vigente puede aportar –o no, como en el caso señalado– al ejercicio referido de formulación constitucional.
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La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal actualmente vigente, puesta en curso desde el 27 de mayo de 2010, y con las reformas y adiciones incorporadas en ella el 13 de mayo de 2013, constituye un documento básico y toral en lo que a definiciones y reconocimientos de derechos ciudadanos y colectivos se refiere, por lo que deberá constituirse en piso o en punto de partida para la construcción del andamiaje constitucional de la Ciudad de México. Tal afirmación se finca en el señalamiento, ya expresado por todos los partidos y por las diferentes fuerzas e instancias institucionales comprometidas en la reforma política de la capital, de que la referida Constitución no podrá estar por debajo de lo que marca la Constitución federal y la “diversa legislación aún vigente de la ciudad”.
El primer señalamiento que tiene que hacerse con respecto a esta Ley es que su propia lógica de formulación y aprobación, en los años de 2010 y 2013, ya es –o ya fue– indicativa del rumbo que deberá seguirse en el debate de las transformaciones democráticas de la ciudad, en el sentido de que el concepto o la definición de democracia –y, con ello, de los derechos democráticos a considerar en la Constitución de la ciudad– no pueden restringirse a los que se condensan en el plano de la denominada democracia representativa, y, por ende, a los que se inscriben sólo en el plano de la democracia electoral.
Y no resulta ocioso mencionarlo en este punto pues la reforma del artículo 122 constitucional, aprobada a principios de este año por el Congreso federal –dirigida justamente a dar la base y establecer las pautas sobre la que se levantará el nuevo edificio constitucional de la Ciudad de México–, no ubica dicha perspectiva en ninguno de sus puntos, señalando simplemente que la Ciudad de México adoptará, para su régimen interior, “la forma de gobierno republicano, representativo, democrático y laico”. ¿Por qué no agregar, si ya es conquista lograda en formulación de ley, que la Ciudad de México asume, para su régimen interior, “la forma de gobierno republicana, representativa, laica y democrática participativa”?
Problemática, en un doble fondo, la referida omisión, pues, además de excluir lo que ya ha sido un logro contante y sonante de la democracia capitalina, establece un marco restrictivo para la elaboración en su turno de las denominadas leyes secundarias, pues, se colige del mandato establecido ya por el actual esquema del artículo 122, bastaría, como tarea a asumir por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en 2017, que se redactaran la Ley Electoral y las Leyes Orgánicas de la Administración Pública correspondientes a las Alcaldías y a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Los actores interesados y directamente implicados en la administración y puesta en práctica institucional del nuevo arreglo constitucional, tanto como las fuerzas democráticas civiles, políticas y partidarias comprometidas con el cambio, no pueden aceptar de inicio esta restricción, pues implica, como ya lo hemos señalado, una clara regresión o anulación de derechos para los habitantes de la capital.

2

La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal avanza sin mayores preámbulos en el reconocimiento de los “instrumentos de participación ciudadana”, numerados del uno al doce en su artículo 4: “I. Plebiscito; II. Referéndum; III, Iniciativa Popular; IV. Consulta Ciudadana; V. Colaboración Ciudadana; VI. Rendición de Cuentas; VII. Difusión Pública; VIII: Red de Contralorías Ciudadanas; IX. Audiencia Pública; X. Recorridos del Jefe Delegacional; XI. Organizaciones Ciudadanas; XII. Asamblea Ciudadana.”
Salta a la vista y confunde la mezcla realizada por los asambleístas que en 2010 aprobaron la Ley, en su clasificación de “instrumentos de participación ciudadana”, pues combinan sin discriminación conceptual o sin determinación de peso jerárquico específico ideas o conceptos que son significativamente distintos entre sí. Pero, para efectos de la reforma política en curso en la Ciudad de México, pueden mantenerse las figuras sustantivas de Plebiscito, Referéndum, Iniciativa Popular, Consulta Ciudadana y Rendición de Cuentas. ¿Con algo que agregar o modificar? Ciertamente, lo que deberá tratarse obviamente en forma diferente en el texto magno a promulgar el próximo 5 de febrero de 2017 con respecto a lo que deberá inscribirse en la ley secundaria que le siga. Tema sobre lo que desde ahora conviene establecer o formular.
No es posible en este espacio tratar de establecer los términos precisos en los que estos derechos de participación ciudadana pudieran figurar. Pero a nadie puede caber ninguna duda de que tales figuras-derechos requieren una plena reformulación, pues su presencia en letra dentro de la Ley actualmente vigente no ha tenido hasta el momento la más mínima posibilidad de concreción. Con un agregado en nuestra consideración: algunos de esos instrumentos de participación se encuentran muy por debajo de lo que marca nuestra norma de constitucionalidad federal, en el entendido de que dicha constitucionalidad incluye o implica a los tratados internacionales signados por el gobierno de México. El caso más patente es el de derecho a la consulta, tema al que ahora nos referiremos.
La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal comprende, en su capítulo IV del Título IV (“De los instrumentos de participación ciudadana”), los artículos 47, 48, 49 y 50 relativos a la “consulta ciudadana”. Y dice en sus partes sustantivas:

Artículo 47. [La consulta ciudadana] es el instrumento a través del cual el Jefe de Gobierno, los Jefes Delegacionales, las asambleas ciudadanas, los Comités Ciudadanos, la Autoridad Tradicional en coordinación con el Consejo de Pueblo y los Consejos Ciudadanos, por sí o en colaboración, someten a consideración de la ciudadanía, por medio de preguntas directas, foros o algún instrumento de consulta, cualquier tema que tenga impacto trascendental en los distintos ámbitos temáticos (sic) y territoriales en el Distrito Federal.

Salta a la vista la generalidad de la formulación, al referirse a consultas que puedan hacerse sobre “cualquier tema que tenga impacto trascendental en los distintos ámbitos temáticos y territorios en el Distrito Federal”. Con algo más grave aún en cuanto a su marco de generalidad: puede ser convocada a discreción, “por medio de preguntas directas, foros o algún instrumento de consulta”, lo que deja abierta la puerta a la simple y llana manipulación.
Por si quedara alguna duda sobre el sentido chato y limitado del derecho a la consulta planteado en la Ley de Participación Ciudadana tenemos a la vista el artículo 50, que a la letra dice: “Los resultados de la consulta ciudadana serán elementos de juicio para el ejercicio de las funciones de la autoridad convocante.”
No es entonces vinculante, sirve para que la autoridad se forme un “elemento de juicio” en torno a la actividad, inversión o a la serie de acciones que conforman el objeto o la materia de consulta, con el agravante de que, en cualquiera de los casos, el tiempo legal para dar a conocer la convocatoria para la consulta ciudadana “deberá expedirse por lo menos 15 días naturales antes de la fecha de su realización”, “y colocarse en los lugares de mayor afluencia de habitantes.”
Los redactores de la Carta Magna de la Ciudad de México deberán alejarse entonces en este punto de lo que indica o manda la Ley de Participación Ciudadana, y buscar las pautas de su definición en otros órdenes normativos vigentes para el país: me refiero a lo que para pueblos y comunidades indígenas se acepta y dice en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Tales instrumentos del rango internacional forman parte de la “Ley Suprema de toda la Nación”; es decir: tienen una equivalencia de jerarquía con la Constitución federal.
¿Qué establecen estos ordenamientos que son o deberían ser norma aceptada y de aplicación regular en lo que a la consulta se refiere para los pueblos y comunidades de México? Remiten a) al “derecho a participar” en las decisiones de política pública que los implica o compete; b) a que existan o se establezcan mecanismos y/o procedimientos adecuados para el ejercicio de dicho “derecho de participación”; c) a que la consulta que se haga sea de “buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias”; d) a gozar del derecho a la información oportuna y suficiente sobre el tema a tratar en la consulta, lo que implica incluso que ello pueda hacerse en su propia lengua; e) El derecho a “participar libremente en todos los niveles de formulación, aplicación y evaluación de las medidas y programas que les afectan directamente, a partir de la fecha en que el Convenio entre en vigor […]”
Se trata, en suma, de que la consulta en cuestión obtenga el consentimiento libre, previo e informado de la población implicada, y de que se realice de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias.
Se dirá en este punto que los derechos reconocidos hasta aquí corresponden específicamente a los pueblos y a las comunidades indígenas, y que no son generalizables. Pero, ¿puede marcarse o establecerse un reconocimiento de derecho de excepción para un conglomerado poblacional determinado, sin que puedan gozar de ese mismo derecho los demás miembros de la comunidad nacional? De ninguna manera. Se trataría, entonces, de uno entre otros casos en los que la legislación y el reconocimiento de derechos que han peleado y en muchos sentidos ganado las poblaciones indígenas de México abone para la transformación democrática del país.



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